2022年EB-5改革和诚信法案(新法)通过后，EB-5投资者和区域中心面临的最大挑战之一是了解“签证预留”规则对移民签证等待时间的影响。这些签证预留影响实际的就业创造要求和向移民投资者返还EB-5资本的时间。
新法关于预留签证的相关规定：
(I)一般而言，每个财年分别向满足下列的投资者预留签证(aa)乡村地区 - 预留20%的签证配额;(bb)高失业区 - 预留10%的签证配额;(cc)基建项目 - 预留2%的签证配额;
(II)未使用的签证(aa)在每个财年结束时，上述当年预留签证若用不完，会滚动结转至第二年并在同一类别中保持可用。(bb)如果在下一财年度结束前仍未使用完，则应提供出来给别的类别使用。
这些规定有两个主要影响：(a)鼓励对向符合条件的地区或项目进行新投资时，更快获得签证;(b)减少了新法前EB-5投资者的签证数量。它还改变了由美国国务院每月发布的签证公告的结构。
01 国务院的回应
2022年5月的签证公告是美国国务院对新法的第一次回应。它设立了新的EB-5优先类别，以此说明预留签证如何分配，并且当前无排期。
2022年5月的签证公告也有两个“非预留”签证类别，区分了新法前区域中心EB-5(I5和R5)与“直投”EB-5(C5和T5)和“所有其他”，可能是新法后EB-5，不符合签证预留分配条件。2022年6月签证公告于2022年5月6日首次发布，将这两个“非预留”分类合并为一个分类，其中包括所有新法前的申请和任何新法后的非预留移民签证申请，此种分类到今天仍在继续，如下图2022年10月签证公告的相关部分所示：
02 EB-5签证：事实和预期
新法后，移民和国籍法现在规定，每个财年分配给EB-5的移民签证数量为：
(a)新财年限额，即全球限额的7.1%——法定为140,000个(加上之前财年未使用的亲属移民签证数量)，加上(b)上一财年的适用限额中滚动结转的任何未使用的预留签证，以及(c)上一财年里未使用的结转预留签证，在当前财年可以“提供”给非预留签证类别的签证。请参见下图说明：
(a)未来年度签证分配减少在过去几年，由于疫情限制和阻碍了签证发放，由亲属移民类别未使用的签证转到职业移民的数量过剩，EB-5也相应获益。2021财年职业移民的签证年度配额为262,288个，几乎是平常年度总数的两倍。在2022年9月的签证公告中，美国国务院宣布2022财年职业移民的年度限额为281,507个。在EB-5年度限额下，总共有19,987个签证可用于EB-5，其中13,591个(68%)为非预留签证，6,396个(32%)为预留签证。业内人士预计，职业移民在2023财年还会因此受益，2024财年及之后将恢复到疫情之前的水平，每年约150,000个签证。表1：2022财年EB-5签证分配和对2023至2025财年签证分配的预测：
(b) 滚动结转的签证在移民局新法实施后的早期阶段，有资格获得预留签证分配的投资人递交的I-526或I-526E很少，而移民局审理新申请的速度也影响预留签证的使用。目前看审理I-526申请的时间为：中国申请人76个月，其他国家的申请人52个月。如果是这样，那么2022年递交的申请可能在4-6年内都不会获批，在此期间，新法前投资者可获得的EB-5签证总数减少了32%，而新法后投资者几乎没有受益。此外，在这种情况下，在2027年区域中心计划再次到期之前国务院审理这些申请的时间有限。无疑，国会不是这么设想的。此外，即使新法第108节确实指出，国土安全部“不得暂停或终止向2026年9月30日前递交的已批准申请的受益人分配签证”，它也未表明将如何分配签证。
即使移民局优先审理乡村项目的I-526和I-526E申请，或者按照新法的指示，在240天内增加申请费加快审理此类申请，也不太可能使用2022财年的任何预留签证，这意味着，本财年向EB-5预留类别提供的所有6396个签证将在2023财年转入相同的预留类别。重要的是，新法中也并未定义“优先审理”一词。
业内人士估计，2023财年EB-5签证的年度限额约为14,200个，其中4,544个将属于预留签证类别。根据2022财年的6,396个签证，2023财年的EB-5签证预留总数可能为10,940个。详见下表2。
表2：2023财年EB-5签证可用性预测
然而，新法后EB-5申请人将无法从2023财年预计的10,940个预留签证中受益，除非移民局可以及时审理他们的I-526/I-526E申请。不幸的是，考虑到目前的审理时间，作者估计，只有极少数新法后的申请人能够在2023财年获得预留签证使用资格。如果是这种情况，则从2022财年结转的预留签证很可能在2023财政年度结束时仍然未使用，因此，根据新法的指示，可用于“非预留”类别。
如果美国国务院继续遵循其长期实践，最大限度地利用签证，则有可能在2023财年将从2022财年结转的未使用的预留签证提供给“非预留”类别，但由于新法前投资者的签证积压，这还远远不够。例如，假设2023财年只需要630个签证，从2022财年转入预留类别的6,396个签证中，为“最大限度地利用签证号码”，5,766个未使用的结转签证可以分配给2023财年的“非预留”类别。在这种情况下，在2023财年，一直在等待的新法前的投资者可能会收到总计15,422个签证(见上文表2)。
未来，随着移民局裁决更多的新法后I-526/I-526E申请，更多的预留签证将投入使用，而较少的将结转至下一个财年。
根据作者的计算，假设每个I-526E申请平均使用3个签证，如果移民局批准了710多份与乡村项目相关的I-526/I-525E申请，或355位投资高失业区项目的申请人或71位投资基建项目的投资者，由于预留的签证需求超过了适用的年度限额，美国国务院最终需要为每个此类类别建立排期。
03 国别限额的影响
此外，根据国别限额，每个国家在一个财年内获得的签证总数不得超过7%。这包括任何预留签证类别的7%，这样更快分配签证就受限了。
对于中国、越南、印度和韩国等基础设施完善以吸引EB-5资本的国家，保留签证的需求可能超过了低供给。
EB-5投资人应注意，在递交I-526E之时签证公告牌上显示的“当前(无排期)”，并不等于实际情况的无排期，及不意味着他/她在某个时候不会受到签证积压或最终裁定日(Final Action Dates)的影响。
04 “预留签证”类别何时出现排期
由于美国移民局的审理时间，无论现在开始有多少人递交I-526E申请，只要没有获批就没人能去申请EB-5(预留)签证。美国国务院可能就不需要为2023财年的预留签证类别设定排期，甚至可能直到2024财年下半年都不需要。作者认为，如果实施了优先审理或加快了申请审批速度，则可能在2024财年早些时候设立排期。
05 关于预留签证的结论和建议
关于预留签证的建议，作者提出了以下几点，可作为与移民局和国务院讨论新法实施时的谈话要点。
1.国务院应考虑新法前投资于乡村地区或高失业区的投资者也适用预留签证。
2.为在当前财年最大限度地使用所有签证，国务院应考虑从上一财年结转过来的预留签证，在当前财年先使用。
3.如果当前财年对预留签证的需求不足，国务院应考虑将上一财年结转过来的未使用的预留签证用于该财年的非预留签证类别。
4.移民局应实时公布每个EB-5签证类别的申请人数，以及申请人的国别，方便国务院和公众能尽早了解需求。
5.国务院应在“截至每年11月1日的NVC年度等待签证名单”的报告中，根据上述第四条，公布等待签证人数的详细信息。
6.国务院和移民局应允许符合条件的同一申请人在不同的签证队伍中排队(即乡村地区、高失业区、非预留签证类别等)。虽然从操作角度来看，这可能很困难，但将有助于大幅减少移民局和国务院的工作量，并最大限度地提高在一个财年内所有类别的签证使用率。
